La Commissione affari costituzionali del Senato ha ripreso, l’11 aprile scorso, l’esame del disegno di legge “Individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione dell’ordinamento regionale e degli enti locali, nonché delega al Governo in materia di trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali. Riordino di enti ed organismi decentrati” già approvato dalla Camera dei deputati il 30 giugno 2010.

L’esame del testo di riforma della Carta delle Autonomie si era poi arenato per lungo tempo.

Riprende finalmente il suo iter con la presentazione di un testo organico di emendamenti al disegno di legge esitato dalla Camera da parte dei due relatori della Commissione, senatori Enzo Bianco (PD) e Andrea Pastore (PDL).

Gli emendamenti riguardano in particolare l’individuazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città Metropolitane.

Vediamo i punti principali.

FUNZIONI DEI COMUNI

Le funzioni fondamentali dei comuni sono:

a) organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo;

b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di competenza comunale ivi compresi i servizi di trasporto pubblico;

c) coordinamento delle attività commerciali e dei pubblici esercizi, in coerenza con la programmazione regionale;

d) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente;

e) gestione dell’ambiente e del territorio, ivi compresa la pianificazione urbanistica ed edilizia, nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale;

f) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;

g) costruzione, gestione e manutenzione delle strade comunali, regolazione della circolazione stradale urbana e rurale;

h) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 118, quarto comma, della Costituzione;

i) edilizia scolastica, organizzazione e gestione dei servizi scolastici;

j) gestione dei beni e dei servizi culturali di cui il comune abbia la titolarità;

k) gestione dei beni demaniali e patrimoniali dell’ente;

l) promozione delle garanzie di accesso ai servizi pubblici e privati;

m) polizia municipale e polizia amministrativa locale;

n) tenuta dei registri dello stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali e statistici, nell’esercizio delle funzioni di competenza statale.

 FUNZIONI DELLE PROVINCE

Le funzioni fondamentali delle province quali enti con funzioni di area vasta sono:

a) tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza, ivi compresa la tutela e la gestione del patrimonio ittico e venatorio;

b) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento nonché, nell’ambito dei piani nazionale e regionali di protezione civile, attività di previsione, prevenzione e pianificazione d’emergenza in materia;

c) pianificazione dei trasporti e dei bacini di traffico e programmazione dei servizi di trasporto pubblico locale, nonché funzioni di autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato in ambito provinciale, in coerenza con la programmazione regionale;

d) costruzione, classificazione, gestione e manutenzione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente;

e) previsione, prevenzione e pianificazione d’emergenza in materia di protezione civile nell’ambito dei piani nazionali e regionali;

f) cooperazione, anche mediante supporto tecnico-amministrativo, in favore dei comuni.

DIVIETO DI ATTRIBUZIONE DELLE FUNZIONI AD ALTRI ENTI

Le funzioni fondamentali e le funzioni amministrative conferite ai comuni, alle province e alla città metropolitane non possono essere attribuite ed esercitate ad enti, società o agenzie statali, regionali e di enti locali.

L’esercizio delle funzioni fondamentali è obbligatorio per l’ente titolare.

OBBLIGO DI ESERCITARE LE FUNZIONI IN FORMA ASSOCIATA

Le funzioni fondamentali dei comuni sono obbligatoriamente esercitate in forma associata da parte dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti qualora appartengano o siano appartenuti a comunità montane.

Le province con popolazione inferiore a 300.000 abitanti, e nelle zone prevalentemente montane con popolazione inferiore a 200.000 abitanti, esercitano obbligatoriamente in forma associata tramite convenzione con una o più province limitrofe della medesima Regione e anche se di popolazione superiore le funzioni fondamentali attribuite.

 DELEGA AL GOVERNO

Il Governo è delegato ad adottare, entro diciotto mesi, uno o più decreti legislativi, aventi ad oggetto:

a) l’individuazione e il trasferimento delle restanti funzioni amministrative esercitate dallo Stato o da enti pubblici nazionali che sono attribuite, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, a comuni, province, città metropolitane e regioni;

b) l’eliminazione delle duplicazioni organizzative e funzionali attraverso il trasferimento, la riallocazione o l’unificazione delle funzioni e delle strutture esistenti ad un unico livello di governo sulla base di criteri di economicità, omogeneità, complementarietà e organicità;

c) l’individuazione delle funzioni che rimangono attribuite allo Stato.

Nell’esercizio della delega, il Governo si attiene ai seguenti principi e criteri direttivi:

a) conferire, ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione, al livello diverso da quello comunale soltanto le funzioni di cui occorra assicurare l’unitarietà di esercizio, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, anche in considerazione del numero degli abitanti e della natura montana o isolana dell’ente;

b) conferire alle province esclusivamente funzioni di area vasta;

c) prevedere che tutte le funzioni amministrative residuali siano di competenza del comune;

d) favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, ai sensi dell’articolo 118, quarto comma, della Costituzione.

Le regioni, sulla base di accordi stipulati in sede di Consiglio delle autonomie locali o in altra sede di concertazione prevista dai rispettivi ordinamenti:

a) conferiscono le funzioni amministrative e le relative risorse umane, finanziarie e strumentali in modo organico a comuni, province e città metropolitane al fine di evitare duplicazioni e sovrapposizioni di competenze;

b) conferiscono agli enti locali, nelle materie di propria competenza legislativa, ai sensi dell’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, le funzioni ad esse trasferite dallo Stato che non richiedono di essere esercitate unitariamente a livello regionale in attuazione dell’articolo 118 della Costituzione;

c) conferiscono agli enti locali le funzioni amministrative esercitate dalla regione, che non richiedono l’unitario esercizio a livello regionale;

d) conferiscono alle province, in particolare, esclusivamente funzioni di area vasta;

SOPPRESSIONE ENTI

Anche ai fini del coordinamento della finanza pubblica, in attuazione dell’articolo 118 della Costituzione, lo Stato e le Regioni, nell’ambito della rispettiva competenza legislativa, provvedono all’accorpamento o alla soppressione degli enti, agenzie od organismi, comunque denominati, non espressamente ritenuti come necessari all’adempimento delle funzioni istituzionali, e alla unificazione di quelli che esercitano funzioni che si prestano ad essere meglio esercitate in forma unitaria.

Lo Stato e le Regioni provvedono altresì ad individuare le funzioni degli enti agenzie od organismi in tutto o in parte coincidenti con quelle assegnate agli enti territoriali, riallocando contestualmente le stesse agli enti locali, secondo i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

 TERZO MANDATO PER I SINDACI DEI PICCOLI COMUNI

Viene prevista la possibilità di tre mandati consecutivi, anziché due per chi ha ricoperto la carica di sindaco di comune con popolazione pari o inferiore a 5.000 abitanti.

RIFORMA DELLE PROVINCE

Le Province vengono espressamente individuate come enti con funzioni esclusivamente di area vasta.

Rispetto alle funzioni fondamentali già individuate dall’art. 21 della Legge delega sul federalismo fiscale (Legge 42/2009) non vengono più ribadite le funzioni di istruzione pubblica, ivi compresa l’edilizia scolastica e le funzioni nel campo dello sviluppo economico relative ai servizi del mercato del lavoro, che per loro natura richiederebbero una gestione a livello sovracomunale.

Rispetto alla riforma Monti, che assegnerebbe alle Province “esclusivamente le funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività dei Comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale” è evidente che il testo proposto appare molto più aderente alle previsioni del titolo V della Costituzione.

Per questo si prevede l’abrogazione delle norme contenute nel decreto “Salva Italia”, relative allo svuotamento delle funzioni attribuite alle Province (commi 14, 18, 19 e 21 dell’articolo 23 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214).

Certamente apprezzabili le disposizioni che impongono che le funzioni fondamentali e le funzioni amministrative conferite ai comuni, alle province e alla città metropolitane non possono essere attribuite ed esercitate ad enti, società o agenzie statali, regionali e di enti locali nonché la soppressione di enti ed organismi vari che oggi svolgono in tutto o in parte dette funzioni.

Nulla viene detto sul sistema elettorale per le Province.

Si rinvia evidentemente all’esame del testo del disegno di legge approvato in via definitiva dal Consiglio dei Ministri del 6 aprile 2012, su proposta del Ministro dell’Interno, che disciplina le modalità di elezione di secondo grado dei Consigli provinciali e dei Presidenti della Provincia.

Tale disegno di legge prevede un nuovo “modello elettorale provinciale” di tipo proporzionale, fra liste concorrenti, senza la previsione di soglie di sbarramento e di premi di maggioranza così caratterizzato:

a. elezione contestuale del Consiglio provinciale e del suo Presidente;

b. elettorato passivo riservato ai Sindaci e consiglieri in carica al momento della presentazione delle liste e della proclamazione;

c. ciascuna candidatura alla carica di Presidente della Provincia è collegata a una lista di candidati al Consiglio provinciale;

d. i votanti possono esprimere fino a due preferenze: se decidono di esprimere la seconda preferenza, una delle due deve riguardare un candidato del Comune capoluogo o di sesso diverso da quello a cui è destinata la prima preferenza;

e. è proclamato Presidente della Provincia il candidato che ottiene il maggior numero di voti. In caso di parità si prevede il ballottaggio. In caso di ulteriore parità è eletto il più anziano d’età;

f. Le cariche di Presidente e Consigliere provinciale sono compatibili con quelle di Sindaco e Consigliere comunale;

g. È vietato il cumulo degli emolumenti.

Rinviamo ai precedenti interventi sull’argomento le valutazioni fortemente critiche su tale proposto di riforma.

Richiamiamo soltanto alcuni passaggi del parere dell’UPI, che ci appaiono pienamente condivisibili, espresso in Conferenza Unificata il 4 aprile 2012:

“Il sistema elettorale rappresenta il cuore del legame tra le istituzioni territoriali e le loro comunità. Nel nostro sistema costituzionale le leggi elettorali sono rimesse alla legislazione ordinaria ai fine di consentire la possibilità di adeguamenti nel tempo che tengano conto dell’evoluzione democratica del Paese. Ma è un dato certo che la democrazia locale è l’espressione, la più alta, dell’autonomia dell’ente che è stata riconosciuta a più riprese dalla Costituzione e dalla Carta europea delle autonomie locali.

Il principio autonomista implica il principio democratico e ciò richiede che il popolo deve avere una rappresentanza che emerga da elezioni generali, dirette, libere, uguali e segrete e che la rappresentanza abbia una consistenza tale da conseguire due risultati: in primo luogo, l’espressione del pluralismo politico, compatibilmente con la governabilità; in secondo luogo, la capacità di indirizzo e controllo da parte della rappresentanza medesima sull’ente.

La scelta di eleggere i consigli provinciali attraverso un elezione di secondo grado, come organi di espressione degli amministratori comunali, priva i cittadini del territorio provinciale del diritto di eleggere e controllare direttamente un ente peraltro previsto dalla Costituzione come elemento costitutivo della Repubblica.

Per questi motivi, l’UPI ribadisce la necessita di prevedere comunque una elezione diretta degli organi di governo della Provincia, che hanno la funzione di rappresentare comunità provinciale nel Paese.

La soluzione adottata nel ddl al contrario non riesce a dare una risposta equilibrata alle esigenze di rappresentanza di tutto il territorio provinciale che oggi hanno un punto di riferimento nel sistema elettorale provinciale basato su collegi territoriali, né riesce a tenere conto in modo adeguato della rappresentanza delle diverse forze politiche nei territori e dei necessari equilibri fra maggioranze e minoranze”.

La discussione avviata in Parlamento è auspicabile in ogni caso che riesca a superare e modificare radicalmente i contenuti di un provvedimento affrettato, confuso, dettato esclusivamente dalla necessità di offrire al dibattito mediatico quel “taglio” tanto invocato, ma purtroppo altrettanto poco ponderato, da chi, cavalcando le indubbie e gravissime difficoltà del nostro sistema politico ed economico, propone soluzioni devastanti per l’intero assetto costituzionale dello Stato ed in particolare per le Autonomie Locali, che andrebbero al contrario rafforzate e tutelate nell’erogazione dei servizi essenziali, in quanto oggi, molto più che il ritorno al centralismo, da sole possono riuscire a tentare di interpretare e gestire le aspettative e i bisogni dei cittadini.

Qui il testo del disegno di legge

Qui gli emendamenti presentati